毛四维：中印《边防合作协议》解读

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中印《边防合作协议》解读

2013-10-29 10:46 作者:毛四维

印度总理曼莫汉星最近成功访华。此访成果丰硕，可圈可点。中方高度重视，给足礼遇：国家主席习近平设晚宴款待，总理李克强亲自陪同参观故宫，安排其在中国中央党校发表演讲，前总理温家宝还以老朋友身份与其相见。双方通过此访充分展示了诚意：在敏感的跨境河流问题上签订了加强合作谅解备忘录；隆重推出具有乐观商业前景的在印建立“中国工业园”的构想；议论十多年的“孟中印缅经济走廊”倡议终于得到印度官方较为积极的回应；持续二十年的缔结姊妹城市的向往已不再是一相情愿。 　　值得一提的进展还有不少。但在笔者看来，此访最为重要的成果是，由中国军方副总参谋长孙建国和印度国防秘书马瑟（R.K. Mathur）代表两国政府签署的《边防合作协议》。中印之间的最大问题是两国边界悬而未决，维护边境相安无事有相当难度，而这份协议就是在中印边界问题重趋突出的时刻，担当起了维护边境地区和平、稳定和安宁的艰巨使命。 　　历史地看，中印边境管控合作是卓有成效的，双方多年来做出很大努力，包括在1993、1996、2005和2012年签订了有关在边境实际控制线地区保持和平与安宁、在实控线地区军事领域建立信任措施、以及建立边境事务磋商和协调工作机制等一系列重要协定。有赖于两国高层明确的政治意愿，双方三十多年来在边境地区从未开过一枪。有评论认为，在世界上所有未划定国界的地方，中印边境地区是最为和平的。 　　然而，事情正在发生变化。随着近年来双方在边境地区修筑公路的进展，加上边防部队装备的改善，双方巡逻队在边境前线相遇的机会较之以往大为增加。同时，由于印度私营电视和中国网络传媒的迅速发展，中印边境事务越来越清晰地展现在双方百姓的视野之下，加上两国民众的民族主义情绪上升，实控线两侧军方的回旋余地较前缩小。 　　从数年前在边境东部锡金段“指尖地区”发生的“人链对峙”，到数月前在边境西段拉达克东部地区发生的“帐篷对峙”，都反映出中印必须认真进一步加强边境管控合作，需要有更明确的意愿，更具操作性的规定，以及更畅通的机制。刚刚签署的《边防合作协议》就是在此等形势下的这般产物。 　　力避擦枪走火 　　笔者在第一时间从网络获得新协议的英文文本。与上述提及的自1993年以来中印签订的数个边境管控合作文件进行对照研读，初步感到新协议有以下主要特点： 　　第一，重申中印决不再战。协议在前言部分开宗明义，重申任何一方都不将其军事能力用来针对另一方，不使用其军事力量攻击另一方；再次确认任何一方不以任何方式对另一方使用武力或以武力相威胁，不谋求单方面的军事优势。显然，如此清晰周全、反复强调的表述，是中印双方誓言以和平手段解决边界问题的国际法保证。 　　第二，核心内容是力避擦枪走火。协议第六条和第八条规定，在对实际控制线没有共同认识的地区，双方都不得尾随对方的巡逻部队；如果出现面对面对峙局面，双方必须实施最大克制，避免任何挑衅行动，不向对方使用或威胁使用武力，以礼相待，避免交火或武装冲突。通过这些规定不难想象，边境局部地区确实出现过相当紧张的对峙态势，双方互不相让的进逼式巡逻确有引发重大危机的可能。 　　第三，重在增强沟通。协议规定了五个层次的沟通机制：一、在沿实控线指定地点举行“旗会”或边境人员会晤；二、中方相关军区与印方相关陆军司令部之间、以及两军负责军事行动的部门之间分别举行定期会晤；三、两国国防部代表定期会晤；四、中印边境事务磋商和协调工作机制会晤；五、中印防务对话年会。协议载明，双方将在实控线全线加强通讯联络设施建设，并可考虑在两军总部之间建立热线。协议进一步规定，在对实控线没有共同认知的地区，一旦出现非正常状态（a doubtful situation），任何一方都有权要求对方就其任何活动做出澄清。提出要求和予以回复可通过上述五个层次的沟通机制进行。 　　第四，推进友好相处。协议载明，为增强双方边防部队的相互了解和合作，在边境实控线地区，任何一方都可邀请对方参加己方重大节日的庆祝活动，并组织文化活动、非肢体接触类的体育竞赛、以及小规模战术演习。 　　可以相信，中印双方都有意愿认真执行新协议，中印边境地区将继续维持和平、稳定与安宁。这是当前中印之间的头等大事。曼莫汉星在此次访华期间不止一次强调，边境地区的和平、稳定和安宁是两国关系的“基石”；李克强总理也表示，他相信中印“两国人民有智慧、两国政府有能力管控好边境分歧，以避免影响两国关系大局。” 　　难防边境纠纷 　　但是，我们也不得不清醒地看到，执行《边防合作协议》是能够避免双方擦枪走火，但不可能防止双方发生纠纷，出现对峙。原因很简单：所谓中印边境地区的实际控制线只是一个概念，实际上，在有争议地段，地面实际控制状态并未定型，双方都遵循自己认定的界线，无论在心目中、在地图上、还是在地面上，都不存在一条双方共同认可的不可以越过的界线。这是纠纷和对峙的根源。 　　回过头去看，过去的几份中印边防合作文件首先都强调，“在边界问题最终解决之前，双方将严格尊重和遵守中印边境地区的实际控制线。”然而，在这份新签订的协议中，这一极为重要的表述不见了。因为现在大家都清楚，问题恰恰就在于事实上没有这样一条线。1996年文件中还有以实控线为基准、在其两公里以内或10公里以内当如何如何的规定，这在争议地区显然是没有意义的。 　　另外，边境地区的现状也难以稳定下来。据印度媒体报道，签订此协议是由中方动议，中方最初提出的文本里有“双方在实控线20公里范围内不得修建新的设施”的规定，但遭到印方的坚决反对。印方表示，中方在边境地区基础设施建设方面远远早于、大大优于印方，印方自然不能接受把这样的现状固定下来，而是要奋起直追改变这一现实。 　　因此，印方在谈判中强调“相互同等安全的原则”，即中印边境地区双方情况和条件有很大差异，在包括军力部署、设施建设等诸多方面不能用同一标准对双方进行相同的限制。印媒还有报道说，10月23日，在协议签署后，印度驻华大使回答了印度记者最为关心的问题，说印方在边境地区的公路建设计划将不受影响。 　　其实，在这里，“相互同等安全”取决于某一方的主观判断，往往难以形成双方共同接受的量化标准。由此可以预见，双方在边境地区竞争优势的角力还会继续下去，局势会处于经常变动之中。 　　这就是中印双方今天正在面对的现实。毫无疑问，尽早解决两国边界问题是双方的根本利益之所在。然而，中印边界谈判的漫长历史早已告诉我们，由于争议面积太大，任何一方都难以做出实质性让步，谈判前景可谓渺茫。在这里，符合逻辑的思维是，如果在可预见的将来无法解决，那么，通过核实实控线将其临时处置、长期搁置，或许是打破僵局的一条出路。 　　作者是中国前驻印度和巴基斯坦外交官 　　毫无疑问，尽早解决两国边界问题是双方的根本利益之所在。然而，中印边界谈判的漫长历史早已告诉我们，由于争议面积太大，任何一方都难以做出实质性让步，谈判前景可谓渺茫。 来源：联合早报