转自《南方周末》 http://www.infzm.com/content/94930
黑龙江农垦“怪胎”
发自：黑龙江 2013-10-10 11:33:55 来源：南方周末
黑龙江农垦总局是北大荒这片4260 万亩耕地的最高管理者
黑龙江农垦一直为体制所困，不是农垦总局不愿意放弃政府职能，而是不管下放地方还是进行公司制改造，都因“钱”字挡道而难以改变 。
北大荒博物馆的一块石碑上刻着：一百年前有人说，黑龙江是北大荒，如今人们都说，黑龙江垦区就是北大荒。
令人惊诧的是，半个多世纪过去了，黑龙江垦区依然像一块计划经济的化石，在这里上演的也依然是旧戏码。
黑龙江农垦总局是北大荒这片4260万亩耕地的最高管理者，下辖114个国有农场、546家国有及国有控股企业、593家非国有企业，以及至少750家教育、科技、文化、卫生等社会事业单位，学校、医院乃至公检法也都“五脏俱全”。
黑龙江农垦总局扮演着一个暧昧不明的角色——承担企业经营职能同时又承担着社会和民生职责，亦城亦乡、亦农亦工、亦政亦企。
其实，早在1992年十四大之后，中国各地农场都逐渐开始公司制改造或属地化管理，唯有黑龙江农垦系统在一波三折的试点之后，仍难以改变。
下放地方，两次试点失败
黑龙江省也曾尝试让县承担起社会职能，让农场与地方政企分开，但两次试点都以失败告终，原因都是因为钱。 1992年之后，中国各地国营农场的改革开始。这波改革中，农场改为公司制企业，将办社会职能交给当地政府。广东、云南、上海、宁夏等省份的农垦均组建公司，并将垦区内产业关联农场由子公司改为产业公司的生产基地。
2000年到2003年，湖南、湖北、河北等省份则将省属农场下放到市县、实行属地管理，完成了农场的地方化。直到目前，各地农垦仍在陆续剥离教育、卫生、公安等社会职能。
但黑龙江农垦却一直为体制所困，不是农垦总局不愿意放弃政府职能，而是变来变去，仍是一个“钱”字挡道。
“地方收了税，不提供服务。这个问题始终非常敏感，像是个死结。”年过七旬的黑龙江省农垦总局决策咨询委员会副主任胡中禄说。他从1992年开始，就职于黑龙江农垦总局体改委，参与了黑龙江农垦体制改革的主要工作。
黑龙江省也曾尝试让县承担起社会职能，实现政企分开，但友谊县和虎林县的两次试点都以失败告终。
1984，黑龙江省决定成立友谊县，友谊试点开始。当地的友谊农场是前苏联援建的第一个机械化农场，耕地面积150万亩，也是中国面积最大的国营农场。
原本的设想是，农场的税收留在县里，依靠税收收入，由县承担社会管理职能。友谊农场相当于县，各个分厂相当于乡，下面的生产队相当于村。但建县之后，需要配套一批管理人员还要建办公场地，收的税不够用，还要省里补贴。考虑到经费问题，就没有继续建立乡和村，这两个级别的行政事务还是由农场自己解决。
“建县对省里来说，不仅没有好处，每年还要搭钱。这一模式没有推广也没有撤销。”胡中禄说。
到了1993年，原辽宁省省长调任黑龙江省担任省委书记。此前在辽宁时，曾将农垦下放合并到所属的县，因此黑龙江也打算这么推行。
当时，虎林县的县委书记希望拿虎林作为试点。虎林县境内有六个农场，农场上缴的税费占虎林县财政收入的三分之一左右。这些农场交予虎林县管理，并分十年移交，县负担的比例逐年增加10%。
当时农场的机械化程度要远超地方，农场担心拖拉机等农机会被统一收走，再一个村分一台。一时间，整个黑龙江垦区人心惶惶。
然而到了第三年，虎林县却已经无法负担先行合并的公检法工作人员的工资。中央派下来调查组，结果是，保留黑龙江垦区的系统性，虎林试点就此停止。
2010年10月，黑龙江省人大通过了《黑龙江垦区条例》，赋予黑龙江省农垦行政执法权，总局相当于市级政府，下属九个管理局相当于县级政府，检察院农垦分院和农垦中级人民法院享有独立的司法权。
检察院和法院作为黑龙江省检察院和黑龙江省高级人民法院的派出机关，接受所属机关和农垦党委双重领导，人事由省人大任免和监督。
胡中禄介绍说，每年财政部会下拨农垦事业管理费，不足的部分要农垦自己补。公检法，国家会拨一些编制经费，但编制不够用，另外增加人员，就需要农场补贴。
2013年9月，南方周末记者走访牡丹江管理局下属的五家农场发现，公安局单独有一幢办公楼，而检察院和法院与农场的其他部门合并到一幢办公楼。
八五一一农场的审判庭已经积满厚厚的灰尘，审判长座椅的红漆已经成片脱落，露出斑驳的原木色。
内部政企难分难解
“国有农场虽然挂了公司牌子，但在经济活动中，都没有用公司的名义，还是用国有农场的牌子，公司制改造徒有虚名。” 1998年，黑龙江农垦成立黑龙江北大荒农垦集团总公司，希望能够争取进入央企的阵营。但由于其中有一部分农场是地方出资建立，并非完全由国家投资，于是只进入了120家试点集团的名单。
胡中禄透露，黑龙江农垦也曾向中央申请计划单列，就是现在新疆生产建设兵团的模式，最终也没能通过。
于是，黑龙江农垦开始尝试在企业层面，实行内部政企分开。
2002年，黑龙江农垦将友谊、七星、青龙山等16个农场划给北大荒农业股份公司，并在A股上市。
2006年12月，黑龙江省委、省政府下发了《关于支持垦区加快发展的若干意见》，明确垦区是相对独立的特殊经济社会区域，按照“人大立法授权，政府依法派出，农垦区域管理，内部政企分开的原则，对农垦总局、 分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体。
农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会对垦区行政工作实行区域管理；北大荒集团总公司、分公司、国有农场等，实行母公司管理体制，两者在职能、机构、人员、资产、财务等方面相对分开。
八五一一农场是最早试点内部政企分开的农场之一，该农场的政策研究室主任向南方周末记者透露，虽说社区和农场实行收支两条线，但社区要搞绿化、修路都要农场出钱，无法完全做到政企分开。实行了几年，收支又统一了。
2003年，原农业部农村经济研究中心研究室主任郑有贵曾到黑龙江农垦调研，他在调研报告中指出，国有农场虽然挂了公司牌子，但在经济活动中，都没有用公司的名义，还是用国有农场的牌子，公司制改造徒有虚名。
由于采取的是政企、社企内部分开，很多职能交叉，经费预算控制也难以实现。挂了公司牌子，没有按照公司制运作，且由于多了机构，办事效率成了问题，组织成本增加。
以海林农场为例，其收入主要来自土地发包所得的利费，比重为68.4%，国家财政补贴占总收入的18.9%，其他收入占比12.7%。在支出方面，因为农场要承担大量的社会职能，管理费用支出和政社支总占比达到88.5%。
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发表于 2013-10-27 00:07:36
